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    张维宸:为何成立自然资源部?



      根据第十三届全国人民代表大会第一次会议审议并批准的国务院机构改革方案,中国组建自然资源部。新组建的自然资源部目标任务艰巨,其将驶向何方,动力如何,尚待观察。

      从多头到一头

      随着改革的不断深化,我国自然资源的管理体制与机制正在发生重要变革。但在传统资源观与资源管理观向现代观念转变的时期,自然资源的行政管理还存在不少问题。

      实践证明,由于生产力水平的约束,我国在相当长时期内的经济发展模式,是以大量消耗资源为特征的粗放型发展模式,资源的消耗大,致使可耗竭自然资源呈绝对减少趋势,可再生自然资源呈现衰弱态势。

      新中国成立后,我国各种自然资源按照产业精细分工,由不同的主管部门分别管理,权力体系由与自然资源相关的国土、水利、林业、农业、环保等部门分散构建。单独来看,每个门类都在努力做到极致;但从总体来看,则是自然资源所有权主体虚位,管理缺乏统筹与协调,相互掣肘,甚至存在部门利益固化的积弊,自然资源?;だ?。

      海洋、林业、草原、湿地资源实际上实行多部门交叉管理,水资源实行单门类统一管理,土地、矿藏资源实行相对集中统一管理,以土地为中心的空间管制权分散于不同部委(局),空间规划冲突的焦点,在于争夺管控土地发展权。

      土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、生态功能区规划,是我国现行具有代表性的四类空间规划。由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一,因而出现了规划目标相抵触、内容相矛盾等问题,给人的感觉是规划内容乏味,八股化、程式化特浓,最终规划也只能是“划‘画’”或者是“划‘话(领导讲话)’”,导致项目重复建设,和国家资源资产资本的浪费和流失。

      政府在一定的资源监督和干预空间行为权力的基础上,实施不同的国土空间用途管制,造成自然生态空间越来越短缺,空间冲突频现,进而引发暴利或暴损行为。而由于利益的驱动,导致权力与权利混淆,使行政机关陷入利益怪圈,重资源开发利用、轻资源?;そ谠枷窒蟊缺冉允?。中央部委(局)之间、中央和地方政府之间矛盾仍很突出,政府在实际管理中越位、错位、缺位的现象屡见不鲜,妨碍自然资源管理职能的全面到位。

      另外,在我国自然资源法治建设中,法律修改不及时,相互间衔接性及法规稳定性不够,甚至相互矛盾,有法不依、不依法行政两方面问题并存。国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰,存在内部人控制、关联交易等,很多企业家不信任市场经济与法治秩序,寻找 “?;ど?rdquo;与“护身符”,形成恶性循环。

      我国现行自然资源管理法律体系,仍属单门类资源管理的部门法。主要问题是部门色彩太浓,甚至部门利益法规固化,同时也不同程度地带有计划经济体制的遗痕。

      在对自然资源的管理中,感性偏多,理性偏少,多是解决表面问题;直接的偏多,间接的偏少,多是就问题解决问题;行政的偏多,经济与法治的偏少,多是采取行政手段解决问题。加之审批权限分散,串联式审批流程设计,造成审批程序冗长,效率低下。

      从以美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、印度为代表的自然资源大国和人口大国来看,各国在确定本国的资源管理体制时,大多考虑本国的实际情况,如资源禀赋、资源管理水平、经济发展水平和生态压力等状况,将自然资源管理与产业和生态管理相结合,以适度性为原则,不盲目扩张。同时,基于协同、合作、综合或者统一的管理理念,世界各国在机构改革中,越来越重视和加强自然资源综合管理。

      从以德、英、法等为代表的发达国家看,开展国土规划的出发点和目标任务,不外乎是要解决或消除市场失灵所造成的空间发展不平衡,减少由此产生的外部不经济现象,防止和解决市场经济条件下国土结构不平衡、空间开发不协调、资源环境恶化等问题。而从国土规划的实施来看,通过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限制”等措施,国土规划统筹协调了中央与地方、地方与地方、城市与农村、发达地区与落后地区、资源开发区和环境?;で浯碜鄯痹拥睦叵?,事实上成为国家从空间上实施宏观控制的利器。

      总之,在自然资源管理方面,采用国土综合规划的自然资源和生态环境相结合的方式,代表了未来自然资源管理的发展趋势。

      管理的转型

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